一般认为,行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对方从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。这一概念包含三层含义：一是存在法律一般禁止；二是行政主体对相对人予以一般禁止的解除；三是行政相对方因此获得了从事某种活动或实施某种行为的资格或权利。
行政许可的作用
行政许可作为一种重要的行政管理手段，对于维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观调控，保护并合理分配有限资源等方面，都具有重要作用。但是，行政许可也不是万能的.在运用行政许可这一手段时，必须要考虑实施成本、管理范围以及管理结果等因素，必须对行政许可的作用有着正确认识。 行政许可可以在以下几个方面发挥积极作用： （一）协调作用。协调功能是行政许可制度最基本的功能，其内容包括协调行政机关与公民之间的相互利益关系，使两者处于相对平衡的状态；协调行政机关内部的各种关系；协调行政管理中产生的各种纠纷。 （二）保护作用。这体现在三个方面：保护公民的合法权益;保护行政机关依法行政;保护自然资源和生态平衡 （三）调控作用。这主要是指政府利用行政许可进行宏观调控。 （四）促进文化建设。 （五）推动对外贸易的发展。
行政许可制度范围
即行政许可的范围，换言之,就是指哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不可以设定行政许可，是行政许可调整的事项范围。从世界各国实行许可制度的范围看，大多数的行政许可事项都集中于两个方面：一是关系到公民、社会、国家利益的特殊行业、经营活动，如矿产资源的开采许可，特殊商品的贸易许可；二是关系到公民生命、自由、财产利益的特殊职业，如律师职业、会计师职业的许可。总而言之,允许行政许可制度存在的只能是与公共福利有关的领域，应该由政府承担维护国家和社会利益责任的领域。
我国行政许可设定的依据
（一）我国行政许可设定的依据
1、行政许可的正式设定依据：按照《行政许可法》的规定，行政许可的正式设定依据包括：法律、行政法规、地方性法规。 根据《行政许可法》的规定，法律可以对行政许可法规定能够设定行政许可的各类事项设定行政许可。在可以设定行政许可的事项尚未制定法律时，行政法规可以设定行政许可°行政法规还可以在法律设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定。
在行政许可法规定可以设定行政许可的事项尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可，但是，地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
2、行政许可的临时设定依据:包括国务院决定、省级地方人民政府规章。
根据我国的行政许可法，必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。 尚未制定法律、行政法规和地方性法规的事项，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
3、不得设定行政许可的规范性文件:包括国务院部门规章、依法不享有规章制定权的地方人民政府和其他机关制定的规范性文件。
我国的行政许可法特别强调，除了法律规定的设定依据外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。根据行政许可法规定,其他规范性文件目前主要指三类规范性文件：一类是国务院部门规章，另一类是省级人民政府规章以外的
许可主体
我国实施行政许可的主体，根据《行政许可法》的有关规定，包括了三类：行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织
行政机关
行政机关可以成为行政许可主体，而且也是行政许可主体主要的一种类型。但是，并不是所有的行政机关都可以成为行政许可的主体。行政机关要成为行政许可主体，还必须同时具备法律规定的一些其他必要条件。这些条件主要包括：
1、必须是履行外部行政管理职能的行政机关
行政机关作为代表国家行使国家行政权、组织和管理国家行政事务的机关，所承担的国家管理职能大致可以分为两类:一类是外部行政管理职能，对自然人、法人和其他组织等相对人实施管理；另一类是内部管理职能，基于隶属关系对行政机关内部的人员和事务实施管理。相应地，行政机关可以分为外部行政机关、内部行政机关以及履行双重职能的行政机关。行政许可是一种外部行为，这一特征决定了行政许可主体必须是承担外部行政管理职能的行政机关，包括外部行政机关和负有双重职能的行政机关。内部行政机关，在我国如人事部门、决策咨询机关、监察机关等，其主要职责是保证或监督外部行政机关更好地履行行政管理职能，因其不具备外部行政管理职能，因而不能成为行政许可主体。此外，负有外部行政管理职能的行政机关中的内设机构，一般而言也不具备对外行使职权的主体资格，因而也不可能成为行政许可主体。 2、必须有法律明确授予其一定的行政许可权。
负有外部行政管理职能的行政机关依宪法和组织法的规定而享有外部行政管理职权，但这并不意味着它当然地享有行政许可权。行政许可权的获得还需要由法律法规明确地作出授权规定。未经法律法规的明确授权，行政机关不能成为行政许可主体，不得实施行政许可。在未授予行政许可权的情况下，这种具有外部行政管理职能的行政机关只是国家行政管理主体，而不是行政许可主体。
3、法律授予的行政许可职权应当小于或者等于其外部行政管理职权及范围。
它具体是指，实施许可的行政机关的许可职权性质，应当与其外部行政管理活动的性质相一致。例如，工商行政管理部门被授予的行政许可权只能是关于工商管理方面的活动•而不能是其他部门的管理领域，如物价、卫生等领域的行政许可。此外，许可权限的大小也应当与行政管理权限的范围相符合，下级行政机关不应被授予上级行政机关的许可职权。 现阶段.我国具有行政许可主体资格和法律地位的行政机关主要有：国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国务院部委归口管理的国家局、县级以上地方各级人民政府及其所属工作部门、地方人民政府的派出机关等。具体各个行政机关是否拥有行政许可权，以及拥有怎样的许可权限，还要根据不同的法律法规的具体规定来认定
法律、法规授权的组织
法律、法规可以授权具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权组织应当具有“公共事务职能气除此之外，其他从事经济、社会活动的组织，尤其是从事营利性活动的组织，不能经由法律法规授权，成为行政许可的实施主体。
目前.在我国的行政许可制度中最常见的被授权组织主要是行政机构。行政机构本来不属于法律法规授权的“组织”的范畴之内，只是因为实践中某些行政机构通过法律法规的授权获得了对外行使行政职权的资格，在授权的领域范围内具有独立的法律地位,但是由于不具备行政机关的性质，所以将其视为“法律法规授权的组织气在行政许可授权领域常见的行政机构包括：行政机关内部所属的行政机构以及派出机构两种。此外，还有一类专业技术组织，可以根据法律法规的授权，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品进行检验、检测、检疫。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任
行政机关委托的组织
行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。
一般说来，行政机关委托的组织，其主体性质应为非行政机关以及其他非国家机关，但是我国《行政许可法》中的行政许可委托却将被委托主体限定在行政机关，形成一种行政机关内部的委托关系。这种行政机关之间的委托，与行政机关与其他组织之间的一般委托在形式和内容上都有着较大的差别。
1、最直接的差别是被委托主体性质的不同
一般委托的被委托主体既不是行政机关，也不是国家机关，它们的基本职能不是行使行政职能或其他国家职能，而是从事非国家职能性质的活动。行政机关内部的委托，被委托主体本身就是行政机关，它们经常性的工作就是执行国家公务。
2、被委托主体的法律地位也不相同
一般委托中的被委托组织,不是行政主体，在行使被委托的行政职权时，也不具有行政主体地位。而行政机关之间的委托，由于被委托主体本身就是行政机关，因而本身就具备行政主体的地位。但是,这种独立的主体地位，在其行使被委托的行政职权时并不体现出来，它以委托机关的名义进行活动，由此产生的法律责任也由委托机关承担。
最后，被委托主体的条件和范围要求不同。一般委托中，不是任何组织都可以成为被委托的主体，被委托组织要求具备一定的条件才能够接受行政机关的行政委托；而行政机关之间的委托，被委托机关的主体条件一般没有限制，但是要求其职权范围与委托行使的行政事项有一定的相关性。
行政机关委托的组织与行政机关内部委托，除了被委托主体的性质和法律地位存在上述差别外，在委托条件和行使委托事项的法律后果方面基本相同。要成立一项合法有效的行政许可委托，必须具备如下基本条件：第一，必须依法委托；第二，委托必须必要；第三，委托事项必须属于委托行政机关职权范围内的事项；第四，委托的事项范围必须明确并应受到限制；第五，委托应以书面形式进行;第六，受委托的主体不得再委托其他组织和个人实施行政许可。同时，被委托主体在行使被委托的行政职权时，都必须以委托机关的名义进行，委托的法律后果由委托机关承担。
行政许可程序
行政许可的一般程序
行政许可程序一般规定有四个步骤：申请、受理、审查和决定，变更与延续是适用于获得许可之后的两个后续程序。此外，关于行政许可的听证程序也是行政许可程序中的一个重要内容。 1.申请程序 行政许可的申请程序因申请人行使自己的申请权而开始。行政许可的申请是指自然人、法人或者其他组织等行政许可申请人向行政机关提出从事依法需要取得行政许可的活动的意思表示。申请行为必须符合以下要件： （1）申请行为必须向有行政许可权的行政机关提出； （2）申请人有明确的意思表示行为。公民、法人或者其他组织从事特定活动.依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出明确的申请。这种申请可以是书面的•也可以是口头的； （3）申请人必须提交所需的有关材料’申请人申请行政许可.应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。 2.受理程序 申请人的申请行为只要符合申请行为的有效构成要件,申请人的行为就是合法有效的，并引起行政许可机关的受理义务。一般行政许可申请自行政机关收到之日即为受理。但是，申请人的合法有效的申请行为并不代表申请人完全符合许可的条件和标准，并不必然导致行政许可机关必须发给申请人许可证。
行政机关收到申请人提出的许可申请后，可以根据不同的情形分别作出以下几种处理： （1）予以受理。对于申请事项属于本行政机关职权范围.申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，受理行政许可申请。 （2）要求当场更正。申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正。 （3）限期补正。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在 确定的时间内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。 （4）不予受理。它主要有两种情况：一是申请事项依法不需要取得行政许可；二是申请事项依法不属于受理行政机关职权范围，此时行政机关应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。 3、审查程序
审查程序包括形式性审查和实质性审查。形式性审查，是指行政机关对申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。审查合格后，行政机关能够当场作出决定的，当场就作出书面的行政许可决定。实质性审查则要审查以下几个方面的内容： （1）申请人是否具有相应的权利能力。例如申请律师执业证的申请人只能是参加司法考试合格的人员以及法律规定的其他人员； （2）申请人是否具有相应的行为能力； （3）申请是否符合法定的程序和形式； （4）授予申请人许可证是否会损害公共利益和利害关系人利益； （5）申请人的申请是否符合法律、法规规定的其他条件。
4、实践中一般有以下几种实质性审查的方式 （1）核查，它是指根据法定条件和程序对有关申请材料的实质内容核实是否符合实际情形； （2）上级机关书面复查； （3）听证核查，这是西方国家许可证制度经常采用的一种方式，通常在行政许可决定前召开公众听证会。我国目前的行政许可法也采取了这一方式。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。对于重大事项也规定了听证程序。
听证程序
作为一种授益行政行为，是否给予行政许可，事关公民、法人和其他组织的切身利益，因而世界各国大都在行政许可程序中规定了重大的行政许可必须经过严格的程序，为所有具有利害关系的当事人提供表达其意见的权利，行政许可机关在实施许可行为时应听取当事人和利害关系人的意见，允许他们就受到的影响陈述其观点和理由，出具有关证据，就对方当事人提供的证据进行质证，或者就适用标准问题进行辩论。听证程序适用于行政相对方或其他利害关系人认为是否核发许可、变更许可、终止许可等将对其产生不利影响的许可行为。 5、听证的具体程序步骤
我国《行政许可法》也相应规定了行政许可听证程序的适用范围和程序环节。适用听证程序的许可事项有：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。
听证的具体程序步骤一般分为： (1)告知行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。 (2)申请。由申请人或利害关系人要求听证并在被告知有权要求听证之日起5日内提出听证申请 (3)组织听证。行政机关应当自收到申请人或者利害关系人听证申请之日起20日内内组织听证。 (4)通知有关事项。行政机关应当于举行听证前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告。 (5)举行听证。行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，审查行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。 (6)决定行政机关应当根据听证笔录，并在法定的许可决定期限内作出是否准予行政许可的决定。
6、决定程序 行政许可通常有二种决定程序： 1、当场决定程序。如果申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。 2、上级机关决定程序。对于某些依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可事项，下级行政机关在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料报送上级行政机关，由上级机关作出许可决定。 3、限期作出决定程序，这是最常见的决定程序。行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。许可决定的期限一般都由相应法律作出明确规定。 7、期限
行政许可期限是许可程序中一个很重要的问题，一般涉及以下几方面的规定：一是许可决定的作出期限;二是上级机关书面复查审查程序中下级机关的审查期限；三是颁发送达许可证件的期限；四是关于许可决定期限的计算。
例如，我国行政许可法规定,除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定淫) 8、变更和延续 变更和延续是行政许可决定的后续程序。被许可人在获得行政许可后，可能因为各种原因又要求变更行政许可事项，这种情况下应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请。行政机关审查后，认为符合法定条件、标准的，即可以依法办理变更手续。如果被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期，也必须在该行政许可有效期届满前一定期限内向作出行政许可决定的行政机关提出申请，由行政机关决定是否予以延期。 这两种程序在中国尤其具有现实意义，其主要目的是为了更正以前行政许可机关监管不当的弊端。实践中，有的主管部门往往只“批”不“管”，一“批”之后就了事。对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管，导致审批的项目质量不高、发展不利、效益不好。也有的行政主管部门仅仅是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度。对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的，而变更和延展就是建立在平时的监管基础上的两种程序
行政许可的特别程序
一般来说，实施行政许可行为需要遵守行政许可的一般程序，但是由于行政许可种类较多，除普通许可之外，还涉及特许、认可、核准、登记等不同类型的许可，上述行为在具体内容、功能、性质等方面存在较大差异，许可条件、方式各异，在审查、决定中需要有不同的形式和程序。根据各类不同的行政许可事项，还需要规定一些不同的特别程序，以确保行政机关合法、高效实施行政许可。 1.招标、拍卖程序 所谓招标，是指行政机关发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加有关特许事项的行政许可的投标，行政机关根据投标结果作出决定的行为。 所谓拍卖，是指行政机关对某些特许事项以公开竞价的方式,将特定物品或者财产权利转让给最高出价人，并颁发特许证的行为。拍卖应遵循公开、公平、诚实信用的原则。
特许事项通常包括有限自然资源的开发利用（如对土地、森林、草原、水流、矿产资源、海域等自然资源的开发、使用许可）、有限公共资源的配置（如电信频率执照、出租汽车营业许可）、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入（如电力、铁路、民航、通信等行业市场准入的许可、外商进入中国服务业的市场准入许可）等。从本质上说，这些行业都属于形成自然垄断的公用事业，故特许事项的主要功能是分配稀缺资源，一般数量控制。
（1）招标的具体程序
招标:招标分为公开招标和邀请招标，行政许可机关根据具体情况确定采用哪种招标方式。投标：投标是投标人接到招标通知后，根据招标通知的要求填写招标文件，并将其送交给招标人的行为。开标：开标是招标机构在预先规定的时间和地点将各投标人的投标文件正式启封揭晓的行为。评标：评标是招标机构根据招标文件的要求，对所有标书进行审查和评比的行为。中标:招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人，也可以授权评标委员会直接确定中标人；中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。签订合同和颁发许可证。
（2）拍卖的具体程序
① 拍卖委托阶段。自拍卖人与委托人接触开始，至拍卖人与委托人签署拍卖合同结束。这个阶段包括了委托人选择拍卖人，拍卖人审查委托人资格及拍卖标的，协议拍卖佣金，确定拍卖底价，签署拍卖委托合同等程序。
② 拍卖公告与展示阶段。拍卖人应当于拍卖日期前一定期限发布拍卖公告，拍卖人应当在拍卖之前展示拍卖标的物，并提供查看拍卖标的物的条件及有关资料。
③ 拍卖实施阶段。从拍卖人宣布竞买人须知开始，至拍卖人将拍卖价款交予委托人结束。这一阶段包括现场拍卖，签署拍卖成交确认书，处理拍卖善后事宜。拍卖成交后，行政许可机关应当根据法定的期限，作出行政许可决定，并依法向买受人颁发行政许可证件。
2.认可程序
认可一般是指赋予特定相对人从事一定活动的资格，确认其具备从事相应活动的能力。
国家对一些特殊的职业、行业设定资格、资质许可,是因为这些职业、行业直接关系公共利益，其从业人员必须具备与该专业要求相适应的知识、技能.从业组织必须具备相应的技术、管理、人员要求。如导游业、证券业等从业人员。这类赋予公民、组织资格、资质的行政许可一般没有数量限制。通过考试、考核，符合规定的标准即可以取得资格。实践中，少数执业许可往往有数量控制.藉以实行准入控制。公民、组织一旦取得资格、资质不可以转让。实行资格、资质认可的范围主要限于与财产、生命、安全有关的领域。 （1）考试 考试主要适用于对公民赋予特定资格。公民资格许可种类繁多，各地情况也千差万别，考试程序只是公民资格认可的一种典型程序。
考试程序主要涉及以下几个方面：①考试的依据和组织：是依据法律还是行政法规举行考试，应当由国家组织或者地方组织；②考试举行的方式：应当公开举行;③关于考试的禁止行为，包括考试与培训分开、禁止指定教材等行为;④考试成绩的效力。 （2）考核 考核主要适用于对法人或者其他组织赋予资格、资质。赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关应当根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。为确保考核的公开、公正、公平，行政机关应当事前公布考核内容（专业人员构成、技术条件、经营业绩、管理水平的具体事项）、考核时间、各类考核试行的考核标准、考核等次及依据等与考核有关的事项。 （3）核准 核准是指由行政机关按照技术标准、技术规范对某些事项依法进行检验、检测、检疫，并根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。
核准主要适用直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。这类行政许可事项，技术性较强，申请人能否取得行政许可，完全取决于相应的技术标准、技术规范。同时，这类行政许可事项多与安全有关,需要行政机关进行检验、检测、检疫，对不符合或者未达到技术标准、技术规范的，不予行政许可，对符合或者达标的，给予行政许可。
核准机构通常包括行政许可机关和符合法定条件的专业技术组织。核准的标准是相关技术标准、技术规范。这些技术标准、技术规范必须是事前公布的，具有客观性。在核准过程中，行政机关没有裁量权。 3.登记程序
登记是确定企业或其他组织主体资格的一种许可程序。某些行政许可事项可以通过登记来确认，只要申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关即当场予以登记，如企业法人登记、公司登记、外国企业常驻代表机构登记、事业单位登记、社会团体登记、民办非企业单位登记、仲裁委员会登记、外国商会登记等。通过登记的程序可以使相对人获得某种能力向公众提供证明或者信誉、信息。行政登记行为的种类繁多，各种不同的行政登记行为的内容要素也有所不同。
登记程序的具体步骤包括： （1）申请登记。企业或其他组织向登记机关提出登记申请。 （2）受理申请。登记机关受理申请登记事项。 （3）审查与决定。
行政机关对于登记的审查包括形式审查和实质审查。形式审查是对申请人提交的文件、证件的完备性、有效性进行的审查,例如申请书件的填写是否正确、准确，是否清晰、完备，书件是否符合规定，手续是否齐备等。只要申请材料齐全、符合法定形式，而不论申请材料的内容，行政机关就应当当场予以登记•行政机关对是否予以行政许可没有自由裁量权。对申请登记事项，申请人对其申请材料所反映的实质内容的真实性承担全部责任.包括虚假陈述的行政责任或刑事责任。我国目前的《行政许可法》中规定的登记程序以形式审查为原则。
实质审查，是对申请人所提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性所进行的审查。以前.我国以全面审查为原则,既进行形式审查又进行实质审查，认为这样才能切实把好市场准入关，确认合格的市场主体，保证交易安全。但实质审查有其弊端：第一,实质审查审查费用很高且手续繁冗,耗费登记机关和当事人大量的金钱和精力，从经济效益和效率的角度而言,实质审查是不足取的。第二，实质审查利用登记机关行政权力的高效、权威性使登记事项得以公示并获得公信力，但是却使登记事项完全处于国家的管理和控制之下，当公权力缺乏有效制约时，容易导致国家公权力对私权力侵扰和过度干预的问题。故登记机关应以形式审查为一般原则。 4.特别程序与一般程序的关系
特别程序是一般程序的例外，而一般程序是特别程序的补充。特别程序是关于行政许可实施程序的“特别法”，优先于一般程序而适用。之所以如此规定是因为它们各有其自身的价值并具有功能的互补性。一般程序是行政许可行为所要遵循的基础程序，特别程序则只是适用于法律明确规定的事项，不得扩展适用。而实施这些事项的许可时，遇到在特别规定中没有规定的环节和情形，也适用于一般规定。当然，适用特别程序也不能脱离一般程序的精神，要遵守有关行政许可一般程序的基本原则与基本制度，不能因为适用特别程序而减少对公民合法权益的保护。这样，一方面通过特别程序抑制在特殊领域内许可制度的弊端，同时，一般程序也保证了许可行为能够公开、公正、顺利进行。
一般程序相对特别程序而言，具有其独特的价值:一是它适用的事项更加广泛。包括关系国家安全、公共安全的活动.也包括基于高度社会信用的行业的审查准入和法定经营活动，还包括关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、销售等活动。而特别程序的适用事项相对而言要少得多。二是一般程序比特别程序更加完整、全面地体现着行政程序的基本原则。比如，一般程序中规定了信息公开制度、听证制度、说明理由制度、调查制度和教示制度等，而特别程序中没有这些规定。三是一般程序不如特别程序具有极强的强制力和羁束力。
