2018年6月12日，北京市西城区人民政府因地铁十九号线一期工程牛街站项目建设需要作出西政房征字[2018]第2号《北京市西城区人民政府房屋征收决定》，对包括原告梅某某承租公房在内的房屋实施征收，签约期限自2018年6月12日至2018年7月26日。由于原、被告（北京市西城区人民政府房屋征收办公室）未在签约期限达成协议，2019年7月22日，北京市西城区人民政府对原告作出征补决定，原告不服提起诉讼。诉讼中，北京市西城区房屋征收事务中心委托北京某房地产价格评估有限公司出具评估报告，显示该公房建筑面积为20．52平方米。

2020年9月17日，西城征收办（甲方）与梅某某（乙方）签订《补偿协议》，主要内容如下：甲、乙双方签订本协议后，甲方应在5日内为乙方在银行建立账户，同时乙方应在10日内将被征收房屋及自建房腾空交予甲方拆除，如乙方未在规定期限内搬家交房，按照每日每平方米200元扣除提前搬迁奖，直至递减为零；甲方应在乙方搬迁拆房后30日内，将征收补偿补助及奖励款总计3 232 002．80元支付给乙方。

2020年9月18日，梅某某将涉案房屋腾空交予西城征收办拆除。2020年9月24日，梅某某将租赁合同原件交予西城征收办；后因购房人主体变更问题，梅某某于2020年10月16日将相关材料补齐送至西城征收办；2020年10月19日，西城征收办将重新评估的测绘面积及评估价格进行公示，2020年10月25日公示期满。2020年11月20日，西城征收办将涉案补偿款支付给梅某某。

原告认为：被告于2020年11月20日才支付给原告，逾期付款达32日，给原告造成逾期付款利息损失16363．67元。被告未按约定履行付款义务，应当赔偿原告的损失。为维护自己的合法权益，现依法提起行政诉讼。

法院经审理认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（简称《行政协议解释》）第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，西城征收办为了实现公共服务的目标，在与梅某某充分协商的情况下，签订的《补偿协议》属于行政协议。该协议合法有效，协议双方应严格按照协议约定履行义务。

综合各方庭审意见，归纳本案争议焦点如下：一、西城征收办支付补偿款的行为是否构成违约；二、在《补偿协议》未约定违约责任时，西城征收办应否承担违约责任；三、西城征收办的赔偿范围如何认定。

一、西城征收办支付补偿款的行为是否构成违约

《补偿协议》第七条约定，甲乙双方签订本协议时，乙方应将被征收房屋产权证原件或购房合同原件（或房屋租赁本原件）等相关手续交予甲方，由甲方代为办理被征收房屋权属等注销手续。西城征收办认为该条是对支付补偿款附加的条件，但从条文可以看出，该条只是西城征收办代为办理注销房屋产权登记的约定，并不涉及补偿款的支付问题，不能视为支付补偿款的附加条件。因此，在梅某某按照《补偿协议》约定于2020年9月18日将涉案房屋腾空交予西城征收办拆除的情况下，西城征收办应当于2020年10月18日前支付补偿款，但西城征收办直至2020年11月20日才将补偿款支付给梅某某，存在明显的迟延履行情形，构成违约。

二、在《补偿协议》未约定违约责任时，西城征收办应否承担违约责任

根据《行政协议解释》第十九条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议的，承担违约责任的形式主要包括以下几个类型：继续履行、采取补救措施、赔偿损失、违约金或定金责任。其中违约金和赔偿损失是两种不同的承担违约责任的方式，违约金是基于协议双方的约定，不以造成实际损失为前提；赔偿损失以给守约方造成损失为前提。之所以作出上述规定，根源在于赔偿损失遵循的是填平原则，如果约定的违约金低于实际损失，守约方可以请求人民法院增加违约金或赔偿损失的差额。因此，违约方承担赔偿损失的基础是违约方的行为给守约方造成损失，与协议双方是否约定无关。故对西城征收办所持的《补偿协议》未约定违约责任，梅某某要求其承担赔偿损失无事实和法律依据的观点，本院不予采信。

在行政协议法律关系中，作为行使行政管理职责的行政机关应当诚实守信地履行与公民、法人或者其他组织签订的行政协议，除非因国家利益、社会公共利益的需要行使行政优益权，变更、解除协议的除外。在国有土地房屋征收货币补偿协议中，作为征收人的西城征收办因公共服务目标的需要对原告承租的房屋进行征收，在被征收人梅某某将房屋交予征收人拆除后，其赖以生存居住的房屋转化为相应的货币补偿款，因此补偿款的及时发放关系到被征收人巨大的经济利益，直接影响到被征收人生活的保障与稳定。本案中西城征收办未按照约定期限及时支付补偿款的行为构成了违约，即使协议未约定违约条款，本着公平、诚信的原则，西城征收办亦应当承担相应的违约赔偿责任。

三、西城征收办的赔偿范围如何认定

《行政协议解释》第十九条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条均规定了行政机关违约的情况下，应当赔偿原告的损失，但对于赔偿损失的范围却未予明确。根据《行政协议解释》第二十七条的规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

根据《中华人民共和国民法典》第六百四十六条的规定，涉及到金钱给付部分，参照适用买卖合同的有关规定。《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》（简称《买卖合同解释》）第二十二条及《中华人民共和国民法典》第五百八十四条均规定，因违约方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，造成对方损失的，损失赔偿额包括可得利益损失，但不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。同时《买卖合同解释》第十八条第四款规定了买卖合同没有约定逾期付款违约金或者违约金的计算方法时，人民法院对违约金的计算标准。本案违约行为发生在2020年10月，法院可以违约行为发生时中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）标准为基础，加计30—50%计算逾期付款损失。

本案中，《补偿协议》虽没有约定西城征收办的违约责任，但给梅某某造成的利息损失是显而易见的，在行政法律规范未予以规定的情况下，参照上述民事法律规范的相关规定，西城征收办承担赔偿责任的范围应包括作为合同被履行后可以实现和取得的利益即可得利益损失。这样有利于弥补因违约方给守约方造成的实际损失，有效地保护守约方的合法利益，营造诚信守诺的法治环境。尽管西城征收办在补偿款延期支付上不存在主观故意拖延的因素，但客观上确实造成了被征收人经济利益的损失，因此对梅某某所提的赔偿逾期付款损失的请求，本院予以支持。

判决如下：本判决生效后三十日内，北京市西城区人民政府房屋征收办公室赔偿梅某某逾期付款的损失16363．67元。

1.行政协议纠纷中，一方未依法履行、未按照约定履行行政协议的，其承担违约责任的形式主要包括以下几个类型：继续履行、采取补救措施、赔偿损失、违约金或定金责任。其中违约金和赔偿损失是两种不同的承担违约责任的方式，违约金是基于协议双方的约定，不以造成实际损失为前提；赔偿损失以给守约方造成损失为前提。赔偿损失遵循的是填平原则，如果约定的违约金低于实际损失，守约方可以请求人民法院增加违约金或赔偿损失的差额。故违约方承担赔偿损失的基础是违约方的行为给守约方造成损失，与协议双方是否约定无关。行政机关未按照约定期限及时支付补偿款的行为构成违约，即使协议未约定违约条款，本着公平、诚信的原则，行政机关亦应当承担相应的违约赔偿责任。

2.行政协议虽没有约定行政机关的违约责任，但给相对人造成的利息损失是显而易见的，在行政法律规范未予以规定的情况下，参照民事法律规范的相关规定，行政机关承担赔偿责任的范围应包括作为合同被履行后可以实现和取得的利益即可得利益损失。这样有利于弥补因违约方给守约方造成的实际损失，有效地保护守约方的合法利益，营造诚信守诺的法治环境。


来源：《中国法院2023年度案例：行政纠纷》